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中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院 李湖生

新修訂的《辦法》突出系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步優(yōu)化完善了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一、將應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)放在突出地位

2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施。應(yīng)急預(yù)案體系是指以國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案為龍頭、各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案及其配套支撐文件等構(gòu)成的有機(jī)整體。不同預(yù)案之間有著緊密銜接、分工協(xié)作、相互支撐的關(guān)系，應(yīng)急管理功能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依靠應(yīng)急預(yù)案體系整體發(fā)揮作用；不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同主體都有自己的應(yīng)急預(yù)案子體系。因此，《辦法》第一條就將其目的由“規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理”修訂為“加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理”，體現(xiàn)了對(duì)應(yīng)急預(yù)案工作的系統(tǒng)性思維、體系性謀劃，突顯了對(duì)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理的重要性。

二、明確應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理的責(zé)任主體

《辦法》新增了對(duì)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理責(zé)任主體的規(guī)定。新增的第五條第一款明確“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理工作。”第四條明確“應(yīng)急預(yù)案管理遵循統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)管理的原則。”第八條規(guī)定在各級(jí)人民政府的總體應(yīng)急預(yù)案中要明確“預(yù)案體系構(gòu)成”。這些規(guī)定明確應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)，各級(jí)人民政府在制定和修訂總體應(yīng)急預(yù)案時(shí)，要基于公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等相關(guān)成果，對(duì)本轄區(qū)的應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化設(shè)計(jì)、合理調(diào)整，并在總體應(yīng)急預(yù)案中明確預(yù)案體系構(gòu)成。

《辦法》第五條第二款明確“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)本部門(mén)（行業(yè)、領(lǐng)域）應(yīng)急預(yù)案管理工作；縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理工作，綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作。”其中，應(yīng)急管理部門(mén)“綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接工作”的重要內(nèi)容就是確保應(yīng)急預(yù)案體系的完整性、協(xié)調(diào)性，不同預(yù)案的內(nèi)容體現(xiàn)緊密銜接、分工協(xié)作、相互支撐，不出現(xiàn)相互脫節(jié)、相互矛盾等問(wèn)題；而突發(fā)事件應(yīng)對(duì)有關(guān)部門(mén)則應(yīng)該對(duì)所負(fù)責(zé)行業(yè)、領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案子體系建設(shè)加強(qiáng)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

三、優(yōu)化完善應(yīng)急預(yù)案體系的基本構(gòu)成及內(nèi)容

當(dāng)前，“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系已基本形成，但是現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系中巨災(zāi)應(yīng)對(duì)預(yù)案、應(yīng)急保障預(yù)案、跨區(qū)域多主體聯(lián)合預(yù)案、重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)預(yù)案、預(yù)案配套支撐文件等尚不完善；部分地方、基層單位和社區(qū)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不夠貼合本地實(shí)際，存在照抄照搬上級(jí)預(yù)案、“上下一般粗”、缺乏針對(duì)性、實(shí)用性等問(wèn)題。

因此，《辦法》“第二章分類與內(nèi)容”部分，在保持應(yīng)急預(yù)案體系構(gòu)成基本穩(wěn)定的同時(shí)，對(duì)部分應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了補(bǔ)充，對(duì)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容要求進(jìn)行了完善。例如，新增第十四條明確了“國(guó)家有關(guān)部門(mén)和超大特大城市人民政府可以結(jié)合行業(yè)（地區(qū)）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)際，制定巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)籌本部門(mén)（行業(yè)、領(lǐng)域）、本地區(qū)巨災(zāi)應(yīng)對(duì)工作”，彌補(bǔ)了巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案方面的欠缺；第十一條將應(yīng)急保障類預(yù)案由“隊(duì)伍、物資、裝備、資金等資源保障”調(diào)整為包括“通信、交通運(yùn)輸、醫(yī)學(xué)救援、物資裝備、能源、資金以及新聞宣傳、秩序維護(hù)、慈善捐贈(zèng)、災(zāi)害救助等保障功能”，并增加了此類預(yù)案內(nèi)容中的主要任務(wù)、資源調(diào)用或應(yīng)急響應(yīng)程序、具體措施等要求。

在不同應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容方面，《辦法》更加重視預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性，更加強(qiáng)調(diào)組織指揮、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、響應(yīng)程序流程、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等內(nèi)容，優(yōu)化細(xì)化了不同應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容要素，特別是針對(duì)基層應(yīng)急預(yù)案形式化嚴(yán)重、實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題，第十五條明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)急預(yù)案的形式、要素和內(nèi)容等，可結(jié)合實(shí)際靈活確定，力求簡(jiǎn)明實(shí)用，突出人員轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)，體現(xiàn)先期處置特點(diǎn)”，第十六條明確“安全風(fēng)險(xiǎn)單一、危險(xiǎn)性小的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，可結(jié)合實(shí)際簡(jiǎn)化應(yīng)急預(yù)案要素和內(nèi)容”，為各地結(jié)合實(shí)際開(kāi)展基層單位預(yù)案形式、要素和內(nèi)容等探索創(chuàng)新留下了廣闊空間。

總體而言，新修訂的《辦法》以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架要求，強(qiáng)化了應(yīng)急預(yù)案體系頂層設(shè)計(jì)、基本構(gòu)成及主要內(nèi)容，明確了責(zé)任主體，通過(guò)應(yīng)急預(yù)案“成體系編制、成體系管理、成體系運(yùn)用、成體系聯(lián)動(dòng)”，對(duì)于補(bǔ)齊巨災(zāi)應(yīng)對(duì)預(yù)案、跨區(qū)域多主體聯(lián)合預(yù)案、應(yīng)急保障預(yù)案、重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)預(yù)案、基層應(yīng)急預(yù)案等短板，加強(qiáng)上下級(jí)、部門(mén)間、地區(qū)間、政府與企業(yè)社會(huì)等相關(guān)預(yù)案在指揮體制、工作機(jī)制和保障條件等方面的銜接，進(jìn)一步增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系的整體效能將發(fā)揮重要作用。

《辦法》第五條就應(yīng)急預(yù)案組織領(lǐng)導(dǎo)與管理職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，明確提出由各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理，綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案銜接。全面準(zhǔn)確理解《辦法》，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門(mén)綜合優(yōu)勢(shì)和相關(guān)部門(mén)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，才能協(xié)同推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案銜接協(xié)調(diào)、可用管用的問(wèn)題。

一、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，提高綜合協(xié)調(diào)的認(rèn)識(shí)與定位

《辦法》是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念解決應(yīng)急預(yù)案管理實(shí)踐問(wèn)題的充分體現(xiàn)。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是《辦法》中新增的目的，只有運(yùn)用系統(tǒng)觀念，才能發(fā)現(xiàn)并理解總體、專項(xiàng)、部門(mén)、單位和基層應(yīng)急預(yù)案之間，內(nèi)部要素與外部因素之間的相互聯(lián)系，才能從整體上全面、綜合地考察體系，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)綜合協(xié)調(diào)的作用和職能定位，正確處理頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索、戰(zhàn)略與策略、守正與創(chuàng)新、效率與公平、活力與秩序等一系列重大關(guān)系，更好地謀劃指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理實(shí)踐。

堅(jiān)持使用復(fù)雜系統(tǒng)方法解決應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)問(wèn)題。增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性，適應(yīng)不同類型突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中多變情形下全域聯(lián)動(dòng)、多元主體參與、多樣化行動(dòng)并行和多因素耦合等一系列現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，必然造就應(yīng)急預(yù)案體系的復(fù)雜性。《辦法》在規(guī)范應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案管理，以及各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理和履行綜合協(xié)調(diào)職能時(shí)，充分考慮了相關(guān)工作的非線性、關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性特征，使用了開(kāi)放、反饋、自組織等復(fù)雜系統(tǒng)方法，要求編制單位廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，建立審核、公開(kāi)、動(dòng)態(tài)評(píng)估和修訂等機(jī)制，允許編制單位結(jié)合實(shí)際開(kāi)展工作等，避免了線性、一刀切式的簡(jiǎn)單系統(tǒng)方法。

充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用是推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案有效銜接的關(guān)鍵。綜合協(xié)調(diào)作為《辦法》中新增的管理原則，明確體現(xiàn)在各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)職責(zé)中，清晰表明應(yīng)急管理部門(mén)需要作為承上啟下、聯(lián)系橫縱的關(guān)鍵樞紐，發(fā)揮好綜合協(xié)調(diào)作用。重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是提供堅(jiān)實(shí)的共性基礎(chǔ)，包括應(yīng)急預(yù)案管理相關(guān)的制度、理念、原則、分級(jí)分類方法、通用術(shù)語(yǔ)，有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，以及共享共用的應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)等。二是提供穩(wěn)健的指導(dǎo)框架，包括應(yīng)急預(yù)案體系框架和不同層次與類型應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容要素框架。《辦法》明確了我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的分類和應(yīng)急預(yù)案體系的構(gòu)成，并說(shuō)明了不同層次與類型應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)。三是提供可靠的運(yùn)行機(jī)制，包括編制過(guò)程控制、審批發(fā)布和評(píng)估修訂機(jī)制等。《辦法》規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案的編制過(guò)程和審批發(fā)布流程，要求定期開(kāi)展演練發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題，要求定期評(píng)估并及時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。

二、堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案有效銜接

應(yīng)急預(yù)案銜接要求主要體現(xiàn)在與上位預(yù)案及與相關(guān)預(yù)案之間，體現(xiàn)在預(yù)案內(nèi)容的核心要素之間。《辦法》第十三條指出相鄰或相關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)為應(yīng)對(duì)區(qū)域性、流域性突發(fā)事件制定的聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，要側(cè)重明確組織指揮體系對(duì)接、處置措施銜接等內(nèi)容；第二十二條明確提出在應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中，需要做好與相關(guān)應(yīng)急預(yù)案及國(guó)防動(dòng)員實(shí)施預(yù)案的銜接；第二十四條清楚表明預(yù)案要符合上位預(yù)案要求并與有關(guān)預(yù)案有效銜接。

應(yīng)急預(yù)案銜接需要區(qū)分銜接責(zé)任主體和銜接協(xié)調(diào)主體。《辦法》第二十四條明確審批單位的審核內(nèi)容，明確指出要審核預(yù)案是否符合上位預(yù)案要求并與有關(guān)預(yù)案有效銜接，表明應(yīng)急預(yù)案銜接問(wèn)題應(yīng)在送審前解決，應(yīng)急預(yù)案編制部門(mén)、單位或者牽頭單位是應(yīng)急預(yù)案銜接責(zé)任主體。第二十五條明確指出政府專項(xiàng)預(yù)案報(bào)送本級(jí)政府應(yīng)急管理部門(mén)銜接協(xié)調(diào)后方可進(jìn)入審批程序，說(shuō)明各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)是政府專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的銜接協(xié)調(diào)主體。

應(yīng)急預(yù)案銜接是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、協(xié)同推進(jìn)、綿綿用力、久久為功。各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)在推進(jìn)過(guò)程中需要重視以下五個(gè)環(huán)節(jié)。

一是應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃環(huán)節(jié)。《辦法》第十八條明確指出各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制應(yīng)急預(yù)案制修訂工作計(jì)劃，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施；有關(guān)部門(mén)結(jié)合實(shí)際制定的本部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制計(jì)劃應(yīng)抄送同級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)；應(yīng)急預(yù)案編制計(jì)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)際，適時(shí)予以調(diào)整。各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)充分利用參與計(jì)劃編制、掌握相關(guān)計(jì)劃總體狀況，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與應(yīng)急工作實(shí)際，抓住有利時(shí)機(jī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案銜接問(wèn)題。

二是應(yīng)急預(yù)案編制環(huán)節(jié)。《辦法》第二十二條明確要求政府及其有關(guān)部門(mén)在應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，組織專家論證，必要時(shí)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)積極向相關(guān)部門(mén)、單位和基層組織征求意見(jiàn)，為做好應(yīng)急預(yù)案銜接提供必要指導(dǎo)。

三是應(yīng)急預(yù)案審核環(huán)節(jié)。《辦法》第二十四條明確提出應(yīng)急預(yù)案審核內(nèi)容的符合性、合理性、可行性和一致性要求，包括預(yù)案銜接有效性的要求。作為負(fù)責(zé)指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案管理的部門(mén)，各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)有責(zé)任為審核提供必要參考。依照《辦法》第二十五條，應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)承擔(dān)本級(jí)政府專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案審批前的銜接協(xié)調(diào)工作。

四是應(yīng)急預(yù)案演練環(huán)節(jié)。《辦法》第三十三條明確要求應(yīng)急預(yù)案演練組織單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)演練評(píng)估，同時(shí)指出應(yīng)急管理部門(mén)可根據(jù)需要會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)組織的應(yīng)急預(yù)案演練情況進(jìn)行評(píng)估指導(dǎo)，演練評(píng)估內(nèi)容包括應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性和可操作性，以及完善應(yīng)急預(yù)案的意見(jiàn)和建議等。

五是應(yīng)急預(yù)案評(píng)估環(huán)節(jié)。《辦法》第六章對(duì)應(yīng)急預(yù)案評(píng)估與修訂進(jìn)行全面規(guī)范，其中第三十七條明確指出各級(jí)人民政府及其部門(mén)等可以向有關(guān)應(yīng)急預(yù)案編制單位提出修訂建議，因此各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)必要時(shí)可以直接向編制單位提出修訂建議，以便推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的有效銜接。

應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ魇菓?yīng)急預(yù)案全流程管理的關(guān)鍵一環(huán)，規(guī)范長(zhǎng)效的應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾恚浅浞职l(fā)揮其應(yīng)急管理效能的重要保障。《辦法》進(jìn)一步規(guī)范了各類應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅闹黧w、內(nèi)容及程序等，對(duì)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、質(zhì)量提升與效能發(fā)揮有著重要作用。

《辦法》以進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)為目標(biāo)，加強(qiáng)了對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ鞯闹匾暎诘谒恼碌诙鶙l、二十七條對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅某绦颉?nèi)容、主體等作出了明確規(guī)定，為應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ鞯纳钊腴_(kāi)展提供了指導(dǎo)。

其一，《辦法》規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案管理工作中各類主體的備案責(zé)任。《辦法》第二十六條按照應(yīng)急預(yù)案編制責(zé)任單位，將應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾磉M(jìn)行細(xì)致分類，規(guī)范了各類主體的備案責(zé)任，如針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、中央企業(yè)集團(tuán)等較為特殊的應(yīng)急預(yù)案責(zé)任主體的備案管理分別制定一款條文進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定。此外，《辦法》第二十七條明確應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾淼墓ぷ髀氊?zé)，指明了部門(mén)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒感枰獔?bào)送至履行本級(jí)綜合應(yīng)急管理職能的部門(mén)，即本級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)；若部門(mén)應(yīng)急預(yù)案與專項(xiàng)應(yīng)急指揮部或有關(guān)部門(mén)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，也需要報(bào)送至人民政府相應(yīng)專項(xiàng)指揮部，同時(shí)抄送本級(jí)有關(guān)部門(mén)。

其二，《辦法》細(xì)化了應(yīng)急預(yù)案管理工作中各類預(yù)案的備案要求。《辦法》第二十六條進(jìn)一步按照應(yīng)急預(yù)案類型細(xì)化不同應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅囊螅槍?duì)總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案、聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案等預(yù)案類型做出了不同的備案要求，詳細(xì)說(shuō)明了應(yīng)急預(yù)案報(bào)送、徑送、抄送單位。《辦法》均衡考慮到企事業(yè)單位和基層組織履行應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅呢?zé)任及其行政負(fù)擔(dān)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層單位應(yīng)急預(yù)案和中央企業(yè)集團(tuán)等單位應(yīng)急預(yù)案單獨(dú)做預(yù)案?jìng)浒傅囊筮M(jìn)行明確。

其三，《辦法》明確了應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾淼某绦騼?nèi)容。《辦法》第二十六條在兼具一般性與特殊性、突出規(guī)范性與高效性的前提下，進(jìn)一步明確了應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾淼膫浒钢黧w、備案時(shí)限、備案材料、報(bào)送單位等程序內(nèi)容。其中，第二十六條提出了應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒笐?yīng)當(dāng)提交應(yīng)急預(yù)案的電子文本，呼應(yīng)了應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的基本要求；同時(shí)指出應(yīng)當(dāng)一并提交應(yīng)急預(yù)案編制說(shuō)明，促進(jìn)了應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫劝l(fā)揮保障預(yù)案規(guī)范性與合理性的作用。

其四，《辦法》強(qiáng)化了應(yīng)急管理部的綜合管理手段和權(quán)威。《辦法》第十八條明確了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制應(yīng)急預(yù)案制修訂工作計(jì)劃，但如何通過(guò)有效的管理手段，來(lái)保障相關(guān)部門(mén)及單位有效實(shí)施預(yù)案編制修訂相關(guān)計(jì)劃，預(yù)案?jìng)浒竸t極為重要。《辦法》第二十六條第三款明確要求，部門(mén)應(yīng)急預(yù)案報(bào)本級(jí)人民政府備案，徑送本級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)，同時(shí)抄送本級(jí)有關(guān)部門(mén)。這進(jìn)一步強(qiáng)化了應(yīng)急管理部門(mén)綜合管理的權(quán)威地位，為各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)以應(yīng)急預(yù)案為抓手，提升各部門(mén)間應(yīng)急管理的整體性、協(xié)同性提供了制度保障。

其五，《辦法》強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫鹊慕ㄔO(shè)責(zé)任。《辦法》第二十七條指明應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫龋瑥?qiáng)調(diào)了國(guó)務(wù)院履行應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾砺氊?zé)的部門(mén)和省級(jí)人民政府對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫冉ㄔO(shè)的重要任務(wù)。同時(shí)，《辦法》指出縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ鞯闹笇?dǎo)、督促，強(qiáng)調(diào)了對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾淼穆鋵?shí)情況需要予以體制機(jī)制的保障。

為更好地落實(shí)新修訂《辦法》對(duì)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ鞯囊螅七M(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的銜接性，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅囊?guī)范化、高效化。

第一，完善責(zé)任體系，促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒赴l(fā)揮實(shí)效。進(jìn)一步明確應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾淼呢?zé)任與管轄權(quán)限。按照權(quán)責(zé)分明、分級(jí)分類的原則，為負(fù)有應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾砺氊?zé)的部門(mén)提供行使預(yù)案?jìng)浒腹芾砺殭?quán)的依據(jù)，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾硇袨椤＜訌?qiáng)應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒副O(jiān)管規(guī)定，依法依規(guī)確定應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒副O(jiān)管主體，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒钢攸c(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管舉措。明確設(shè)定應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒钢械姆韶?zé)任，并根據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重性明確責(zé)任追究方式與行政處罰手段。

第二，推進(jìn)政策體系建設(shè)，保障應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹ぷ髀鋵?shí)。應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾聿块T(mén)應(yīng)及時(shí)制定應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫绒k法，從而達(dá)到既便于操作又能規(guī)范有效地實(shí)現(xiàn)備案管理的預(yù)期目標(biāo)。在應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫绒k法中，應(yīng)當(dāng)就備案主體、備案內(nèi)容、備案時(shí)限、報(bào)送方式、審核內(nèi)容等實(shí)施要素予以明確，對(duì)于可能出現(xiàn)的不備案、亂備案、不告知等行為可進(jìn)行列舉，明確責(zé)任界限。針對(duì)受理程序、修訂程序、重新備案程序等程序性操作進(jìn)行說(shuō)明，規(guī)范簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)。

第三，充分利用新興技術(shù)，提升應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾硇堋?/span>未來(lái)應(yīng)充分借助信息化的手段，實(shí)現(xiàn)備案審查與時(shí)俱進(jìn)，提高備案審查工作效率，推動(dòng)備案審查工作制度化、規(guī)范化、數(shù)字化和智能化。依托應(yīng)急管理指揮平臺(tái)，從數(shù)字化預(yù)案的技術(shù)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)一步探索信息整合、數(shù)據(jù)整合、資源整合，朝著“可視化”“智能化”方向發(fā)展，以期為全流程應(yīng)急管理提供科學(xué)、及時(shí)、有效的行動(dòng)保障。

中國(guó)政法大學(xué) 張永理 劉行思

《辦法》的修訂不僅在數(shù)量上由34條增加到43條，而且在內(nèi)容上也增加了不少新制度和新亮點(diǎn)。簡(jiǎn)要列舉如下：

一是在領(lǐng)導(dǎo)體制上突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)，在管理體制上明確了主責(zé)部門(mén)。關(guān)于應(yīng)急預(yù)案中處于最高位階的總體應(yīng)急預(yù)案，《辦法》第二十五條規(guī)定：“國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案按程序報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審批，以黨中央、國(guó)務(wù)院名義印發(fā)。”“地方各級(jí)人民政府總體應(yīng)急預(yù)案按程序報(bào)本級(jí)黨委和政府審批，以本級(jí)黨委和政府名義印發(fā)。”既突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又使其權(quán)威性升至前所未有的新高度。《辦法》在管理體制上的一個(gè)亮點(diǎn)就是首次明確了應(yīng)急預(yù)案統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政府主責(zé)部門(mén)是應(yīng)急管理部門(mén)，第五條、第六條、第十八條、第四十二條的相關(guān)規(guī)定都是《辦法》新增“綜合協(xié)調(diào)”這一管理基本原則的制度化體現(xiàn)，也是應(yīng)急預(yù)案完善過(guò)程中尊重安全生產(chǎn)、地震災(zāi)害等領(lǐng)域在制定應(yīng)急預(yù)案方面的開(kāi)創(chuàng)性、先導(dǎo)性作用的制度性安排，也是大部制改革在新時(shí)代應(yīng)急管理領(lǐng)域的延續(xù)。

二是應(yīng)急預(yù)案的科技支撐制度建設(shè)。《辦法》第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門(mén)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)共享共用。各地區(qū)各部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域、本部門(mén)（行業(yè)、領(lǐng)域）應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)管理。縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)要注重運(yùn)用信息化數(shù)字化智能化技術(shù)，推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理理念、模式、手段、方法等創(chuàng)新，充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案牽引應(yīng)急準(zhǔn)備、指導(dǎo)處置救援的作用。”這是適應(yīng)當(dāng)今新科技革命時(shí)代技術(shù)創(chuàng)新日新月異的必然要求，運(yùn)用信息化數(shù)字化智能化技術(shù)推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理，能夠有效提升應(yīng)急預(yù)案在監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援等方面的作用。

三是豐富了應(yīng)急預(yù)案的分類體系和內(nèi)容構(gòu)成，主要體現(xiàn)在：（1）在預(yù)案體系中增加了巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。（2）增加了應(yīng)急預(yù)案的行動(dòng)方案，強(qiáng)化了應(yīng)急預(yù)案的可操作性。（3）對(duì)預(yù)案銜接提出明確要求。（4）在預(yù)案管理上首次提出了建立應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫取＃?）預(yù)案定期評(píng)估制度細(xì)化，并新增加了應(yīng)急預(yù)案演練評(píng)估要求。

在從粗疏到細(xì)化的制度改進(jìn)與完善方面，《辦法》主要表現(xiàn)在：一是增加了應(yīng)急預(yù)案編制中的人員參與、案例分析、應(yīng)急工作手冊(cè)等新內(nèi)容，提升了應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、規(guī)范性、專業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)性。二是細(xì)化和增加了風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容。三是補(bǔ)充了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的作用和要求，提升了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的協(xié)同應(yīng)對(duì)能力。四是增加并細(xì)化了有關(guān)預(yù)案的保障內(nèi)容及其功能發(fā)揮。

此外，《辦法》還有舊物改造擴(kuò)大應(yīng)急資源、中央企業(yè)集團(tuán)應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急預(yù)案落實(shí)中的公眾參與、應(yīng)急預(yù)案納入公務(wù)員日常培訓(xùn)等制度創(chuàng)新。

北京百分點(diǎn)科技集團(tuán)股份有限公司 劉譯璟

《辦法》中一個(gè)不容忽視的亮點(diǎn)就是總則對(duì)應(yīng)急預(yù)案的信息化提出了要求。

《辦法》第六條提出建設(shè)應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)并推動(dòng)共享共用，從此預(yù)案不只是文件，更是數(shù)據(jù)。這種視角的切換，將使得應(yīng)急預(yù)案在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、體系化方面提升到新的層次，形成智慧管理的核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫(kù)的共享共用有利于優(yōu)秀預(yù)案和先進(jìn)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的傳播，在全社會(huì)范圍內(nèi)降低應(yīng)急預(yù)案編制的成本和應(yīng)用門(mén)檻。在優(yōu)秀預(yù)案和先進(jìn)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中，應(yīng)急管理部門(mén)還能進(jìn)一步提煉出共性知識(shí)，形成智慧應(yīng)急的核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)，提升全社會(huì)應(yīng)急管理的智能化水平。

目前應(yīng)急預(yù)案的電子化建設(shè)已經(jīng)比較常見(jiàn)，成為各級(jí)政府、企事業(yè)單位主流的預(yù)案管理手段。但預(yù)案電子化本質(zhì)上還是管理文本預(yù)案。它能提升文件檢索和閱覽的效率，卻做不到理解預(yù)案內(nèi)容并在指揮救援中根據(jù)事件情景靈活運(yùn)用預(yù)案中的組織、機(jī)構(gòu)、指令、資源等要素。文本預(yù)案在應(yīng)急響應(yīng)中缺乏快速部署和動(dòng)態(tài)調(diào)整能力，難以快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)展，制約了應(yīng)急預(yù)案在實(shí)戰(zhàn)中的應(yīng)用。新一代信息技術(shù)的發(fā)展為解決以上問(wèn)題提供了可能性，尤其是ChatGPT等大語(yǔ)言模型的出現(xiàn)，使得我們有可能像調(diào)度計(jì)算機(jī)程序那樣調(diào)度應(yīng)急預(yù)案，這將從根本上改變應(yīng)急預(yù)案的管理理念、模式、手段和方法。