【案情】2014年6月，江蘇某房地產(chǎn)公司取得7萬平方米的某地塊國有土地使用權(quán)。按照規(guī)劃條件函載明，該地塊包括商業(yè)用地、住宅用地。2016年2月，江蘇某房地產(chǎn)公司與連云港某房地產(chǎn)公司達成執(zhí)行和解協(xié)議，約定將其中一塊面積為3.3萬平方米的住宅用地土地使用權(quán)作價抵償連云港某置業(yè)公司欠款，并將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記至該公司名下。2021年5月至2022年，連云港某房地產(chǎn)公司多次向規(guī)劃行政主管部門申報提交建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案，被行政規(guī)劃主管部門以設(shè)計方案需要與第三人江蘇某房地產(chǎn)公司共同申報、第三人不同意等為由拒絕受理。

【評析】關(guān)于同一規(guī)劃條件函中不同地塊土地使用權(quán)人能否單獨申請建設(shè)規(guī)劃許可，存在兩種不同意見：

第一種意見認為，規(guī)劃條件函針對的整個地塊。在開發(fā)過程中，無論地塊權(quán)屬是否發(fā)生變更，分割成幾塊，都必須以地塊的整體進行設(shè)計，且各項指標都必須滿足該條件函，否則設(shè)計方案無法通過審查。故而，不同地塊土地使用權(quán)人不能單獨申請建設(shè)規(guī)劃許可，而應當與同一規(guī)劃條件函中相鄰地塊土地使用權(quán)人共同申報或經(jīng)其同意。

第二種意見認為，目前法律、行政法規(guī)對同一規(guī)劃條件函中不同地塊土地使用權(quán)人申請建設(shè)規(guī)劃許可必須征得相鄰地塊土地使用權(quán)人的同意或與其共同申報。如果該地塊土地使用權(quán)人的申報符合受理審查的條件，規(guī)劃行政主管部門就應當受理。

筆者同意第二種意見。

規(guī)劃條件是由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃確定并納入土地轉(zhuǎn)讓合同,用以規(guī)范和限制國有土地開發(fā)利用,限定建設(shè)單位在進行土地使用和建設(shè)活動時必須遵循的準則。規(guī)劃條件函是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門向申請建設(shè)單位就規(guī)劃條件的答復函件。同一份規(guī)劃條件函對同一整體地塊中不同用途的土地的規(guī)劃條件既包括共同性條件，也會根據(jù)控制性詳細計劃分別作具體規(guī)定。規(guī)劃條件函不涉及土地使用權(quán)權(quán)屬問題。

行政公權(quán)的行使須秉承“法無明文規(guī)定即禁止”的謙抑精神。在法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定同一規(guī)劃條件劃函中不同地塊土地使用權(quán)人申請建設(shè)規(guī)劃許可時須征得相鄰地塊權(quán)屬人同意或共同申請的，可以單獨申請。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門可以聽取相鄰地塊權(quán)屬人的意見，但不得以其未征得相鄰地塊權(quán)屬人同意或需要共同申請為由拒絕受理。

本案中，規(guī)劃行政主管部門在審查申請人建設(shè)規(guī)劃許可的申請時，應當依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法及地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例相關(guān)規(guī)定審查申請人的申請是否符合受理條件。至于申請人的申請是否違反規(guī)劃條件，屬于受理后的實質(zhì)審查判斷，不構(gòu)成規(guī)劃行政主管部門不受理申請的理由。法院判決責令行政規(guī)劃主管部門于判決生效之日起六十日內(nèi)對連云港某房地產(chǎn)公司申報的某建設(shè)規(guī)劃設(shè)計方案予以受理，并依法對該方案進行審查處理，于法于理有據(jù)。